探索困境我国农村学校布局调整困境与公共性危机＊设计

2012年7月22日，教育部出台了《规范农村义务教育学校布局调整的意见（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）。《征求意见稿》提出，我国以“撤点并校”为表征的农村学校布局调整在取得一定成效的同时，还存在着这样或那样的一些问题，有些问题比如校车安全问题等业已引起全社会的关注。这说明推行十多年的农村中小学的布局调整在一定程度上并没有达到预期的效果，从整体上看，它还面临着质量、效率、均衡和认同等方面的困境。

一、 农村学校布局调整面临的困境

1.质量困境

近几年，随着农村人口的下降，以村为单位的学校或教学点的规模越来越小，办学条件差，学校布局分散。为了进一步提高教育质量，政府才推行“撤点并校”，让农村分散的学生转移到城镇或者条件较好的县城里就读。不但要让所有的学生“有学上”，还要“上好学”。这是我们的理论假设和政策诉求。可是从实践反馈的效果看，教育质量并没有随着“撤点并校”得到明显的提升，相反，在很多地方还引发了其他一些问题。有学者经过实证分析之后发现，“来自教学点的转校生的学业成绩要显著低于非转校生的学业成绩。其中转校生的数学成绩比非转校生的数学成绩平均低9.67分，语文成绩平均低6.43分。”另外，撤并之后，农村的学校是减少了，可是学生都往城镇集中，随之出现了巨型学校和巨型班级，特别是小学，基本上都是人满为患，少则五六十人，多则七八十人，甚至人数上百，远远超出国家规定的小学45人的警戒线。在这样拥挤的教学场所当中，学生的情感、态度和价值观很难得到彰显，所谓的个性教育和创新教育也无从谈起。

2.效率困境

实现农村学校布局调整的目的除了要提高教育质量，还要合理地整合农村教育资源，最大限度地提高资源的使用效率，减轻财政压力，提高办学效益。在学校撤并之后，看似提高了办学效率，却在一定程度上是以牺牲其他方面的利益为代价的。首先，是学生的安全问题。在小学进镇，初中进城之后，相应的配套设施却没有很好地建立起来，农村学生的上学问题凸显。很多孩子要么步行，要么搭乘农用三轮车、拖拉机上下学，给学生带来了极大的安全隐患。《征求意见稿》中就此提出，一般应使学生上学单程步行或者乘车时间不超过40分钟。不过这40分钟是个什么概念，以谁为标准，以什么地方为标准，还有待进一步明确。其次，加重了农民负担。通过学校布局调整，政府客观上是把节约的教育成本转嫁给了家长。因为他们还要额外支付增加的交通费、伙食费和住宿费等。“一个寄宿生，中部地区的农民家庭平均增加657.3元，西部地区的农民家庭平均增加787.8元”。再次，撤并后大量校产的处置问题突出。很多农村学校撤并之后要么长期闲置，要么承包给养殖场，要么被变卖私分，造成资源的极大浪费。

3.均衡困境

通过农村学校的布局调整，可以加快实现城乡教育一体化，促进教育均衡发展。可是，“撤点并校”却直接引发了学校离村，学生离家，农村学校数量、规模和人数的大量减少。这样一种城乡一体化的举措在无形当中加速了农村的解体和乡土文化的凋零，导致了农村教育城市化和虚无化。据统计，2000年到2010年的十年间，我国农村小学减少了一半，平均每天减少56所[3]。“作为村落中的国家”，作为乡土文化最后的守夜人，乡村学校面临的只是一个乡土人情和价值日益枯竭的文化图景。

4.认同困境

农村学校布局调整是一个利益的再调整和再分配的过程。其中，政府、家长、学生和教师之间围绕着“撤点并校”产生了各种复杂的关系，使得这种布局调整并不仅仅是对效率的单一追求，也不仅仅是地图上的简单规划，而是凝聚着权利争斗的博弈过程。很可惜，在这场利益博弈的过程中，政府成为了独一无二的主角，以行政权威的方式，从上到下强力推动。而作为利益主体的农民、教师和学生却集体失语，成为了沉默的大多数。“华中师范大学对全国11个省进行的大规模调研发现，超过75%的教师、农民和家长未参与学校撤并决策；有近1/3的居民对学校撤并结果不满意；44.8%的县市认为学校布局调整阻力较多地来源于家长、村民和村干部，分别占68.4%、59.9%和48.3%。”[4]这从一个侧面说明了这场涉及广大利益相关者、由政府推行的教育改革缺乏民意基础，没有广泛征求他们的意见和争取他们的理解和支持，也无法获得他们的集体认同，其合理性和公正性让人质疑。

二、 农村学校布局调整中出现的公共性危机

所谓教育的公共性是指把受教育的权利和机会给予全部公民，也要求全部公民基于公益性，通过协商的方式参与教育过程，以公共事务和公共问题为核心，追求公共利益。从公共管理的角度分析，我国农村学校布局调整存在着公共性危机。

1.管理主体的公共性危机

义务教育作为公共物品具有公共性的特征，作为其管理者“应该体现行为的公务性、宗旨的公益性和权力的法定性”[5]。在当前“撤点并校”过程中，教育管理主体却出现了公共性的缺失，具体表现为管理主体的官僚化和市场化两个极端。管理主体官僚化指的是政府搞一言堂，对公权力的使用不加约束和监督，社会公益组织比如教育学会等由于手中没有权力资源，对政府的教育决策和运行过程缺乏问责。管理主体市场化则表现为政府角色的缺位。政府把很多应该自己承担的职责推给了市场、社会和个体。比如当前农村很多地方的校车管理就明显缺少规范，问题层出不穷，家长、学校和市场实际上代替政府在其中扮演着重要角色，他们处于自我管理的状态当中。

2.管理过程的公共性危机

管理过程的公共性主摘自：毕业论文结论范文www.618jyw.com
要体现为决策的科学性和程序的性。其中，公共参与是保障公共政策正当性的内在要求，是决策科学和程序的先决条件。“政治学家罗伯特·达尔与米歇尔·哈蒙从结构功能主义方法论出发，认为公共性是在政治过程中，个人和团体不断互动形成的利益格局。”[6]为了保证管理过程的公共性，在公共政策制定和推行过程中，必须要求政府和民众共同参与和交互活动。很显然，当前的许多农村地区，学校布局调整的方案在制定、论证、公示和报批等程序方面缺乏民众参与。“东北师范大学农村教育研究所对全国8个县77个乡镇下辖的村级被撤并的学校调查发现，有45.5%的县级教育决策部门在村小撤并过程中没有认真调研，也没有召开村民大会让利益相关者参与讨论，领导开一个会就宣布撤并了。”[7]这样的决策和管理过程有违教育的公共性，容易诱发不科学和不公正的问题。

3.管理对象的公共性危机

提供基本公共服务是政府的职责，享有基本公共服务属于公民的权利。任何一个社会，民众都有多数人和少数人之分，也有强势群体和弱势群体之别。管理对象的公共性就意味着政府要面向全体民众提供基本的教育公共服务，它既是多数人的公共性，又是少数人的公共性；既是强势群体的公共性，又是弱势群体的公共性。满足多数，保护弱势，是公共性的核心内涵。由于农村学校布局调整事关不同的利益群体，收入高低不同，家庭背景不一样，对该项政策的满意度也不尽相同。相比较而言，普通民众、低收入者和偏远山区的家长是弱势群体，他们很难获得与城镇居民同等的教育服务。他们是这场“撤点并校”的最大受害者。

4.管理价值观的公共性危机

管理主体价值观的公共性强调的是社会公平、社会正义和社会责任，在谋求社会公益的基础上促进社会和个体发展，它体现为政府的规范体系和行政系统的公正性、公开性和公益性，是包含在行政行为机制之中的。我国的农村学校布局调整，并没有完全摆脱政府有限理性的局限，在价值取向和制度安排方面也没有超越利益集团的捆绑，将公共善当作唯一的价值追求。结果是在价值取向和理性取向之间更多地偏向了理性而舍弃了价值，在面对公平正义和资源有限的两难困境时，更多地考虑了效率而忽视了公平。

三、 公共性视野下农村学校布局调整

随着我们对公共管理认识的不断加深，公共性已经不仅仅是一种目标追求，它正慢慢地上升为认识论的范畴，成为一种分析认识的工具。作为一种认识工具，它具有均等性原则、正义性原则、科学性原则和差异性原则的特征。坚持这些原则，对于我们重新认识农村学校布局调整具有重要的指导意义。

1.均等性原则

教育公共服务的均等性原则指全体公民都能公平可及地获得大致均等的教育服务，其核心思想是平等地对待每个公民，这是公共性的首要表现。要强化政府作为公共物品提供者的基本职责，保障全体民众的受教育机会和权利。在农村学校布局调整中，不但要保障农村弱势阶层孩子的上学权利，还要保障其上学质量，满足所有群体各个层次的教育需求。为此，应该加大公共财政和公共教育资源的配置力度，优先向农村边远山区和少数民族地区倾斜，弥补由于“撤点并校”增加的农民负担。同时，建立城乡教育公共服务的均等化协调机制，不能盲目地一哄而上，搞“一刀切”，用简单化的思维方式进行学校撤并，赶农民进城，甚至消灭农村教育。城乡教育均等化并不是城乡教育平均化、一样化。政府特别是县级人民政府在公共教育服务均等化的协调方面扮演着重要角色，要合理制定农村义务教育布局规划，保障农村学校布局合理，保障公共教育资源在区域、城乡和学校之间的均衡化。

2.程序正义原则

教育的公共性要求农村学校撤并程序要正义、公正和。2010年10月发布的《国务院关于加强政府建设的意见》中明确提出，要把公众参与、专家咨询论证、风险评估、合法性审查和集体讨论作为重大决策的必要性程序。所以，根据程序正义原则，首先要建立教育信息公开制度，增加决策的透明度。对家长和社会公众公开教育信息，就意味着他们对农村“撤点并校”有知情权、参与权和监督权。其次，健全教育决策的多元参与机制。强化政府的公共服务职能，通过种种途径，听取学生家长、村民、学校师生和基层政府的意见，确保撤并过程有广泛的民意基础。再次，加强对教育决策的监督评价力度。培育并逐步壮大以教育学会为代表的民间组织，充分发挥大众团体和社会公众对“撤点并校”的监督作用。这不仅可以保证教育程序的正当性，同时也能及时发现问题进行纠偏，尽可能地规避风险。

3.科学性原则

科学性原则是教育公共性的深层次内涵，是保障教育合理性和促进教育质量提高的重要指标。落实农村教育布局调整的科学性原则根本就在于制定科学的学校撤并的标准。比如哪些学校该撤，哪些学校应该保留，小学多远才算“就近入学”，初中多大规模才算“相对集中”等这些问题，需要经过科学的理性判断和实证分析，摆脱盲目、武断的思维方式，才能制定出符合教育规律的撤并标准。这里的教育规律具体来讲就是指，学校布局调整要跟当地人口、社会、文化、经济、政治和个体等因素的发展密切联系起来，将这些影响因素和指标进行多元回归分析。当然，确定一个能满足全国各地实际需要的农村学校撤并标准是一件非常困难的事情。要充分考虑到复杂的农村实际和主客观的约束性条件，以最终能否达到“使学生上学距离最近，学校服务人口最多，教育资金投入最省，教育教学质量最高，学校布局调整次数最少”[8]作为检验标准。

4.差异性原则

农村学校布局调整在一定程度上引起了儿童与学校的距离发生改变，这种距离包括物理距离、时间距离和文化距离。物理距离和时间距离的改变对儿童的影响倒是有限，但是文化距离改变的影响却是深层次的，也是深远的。它能诱发乡村学校教育的城市化和乡土文化的没落。“乡村实际上在今天已不再是一个文化概念，而更多地是一个地域（相对于城市）、经济（相对于经济发展）的概念，乡村逐步沦为文化的荒漠。”[9]这不符合公共性的精神。教育的公共性在追求公共利益和公共价值的同时，并不是以牺牲乡土文化和风俗人情为代价的。尊重文化多元性和文化差异性是当前农村学校布局调整的一个底线。为此，首先必须坚持就近入学原则。保障农村适龄儿童就近入学不但是义务教育法的制度规定，而且也是一种文化诉求。特别是村小，能保留的一定要保留，不能保留的也要设置教学点，低年级学生原则上是不离村、不离家、不寄宿。其次，要加强校车制度管理。要充分发挥政府的公益职能，认真落实《校车安全管理条例》，保障学生在离村不离家的前提下的乘车需求和乘车安源于：免费论文www.618jyw.com
全。再次，要培养乡村学校的文化自觉意识。立足于“回归乡土”，重建和弘扬乡村文化，重新树立乡村少年的文化自尊心和乡土自觉意识，使他们自觉摒弃文化进化论，不再将城市文化当作现代化的唯一标杆。一个城市有一个城市的标识，一个乡村有一个乡村的符号，每一所学校周围的乡土文化都蕴藏着丰富的育人资源，只要我们悉心整合开发、挖掘利用，一定能让孩子们得到健康发展。
参考文献
侯龙龙.西部五省区农村学校布局调整与学生发展.教育学报，2010（6）.
李强.中国村落学校离土境遇与新路向.中国教育学刊，2010（4）.
[3] 雷辉.民进：应明确农村学校撤并底线.南方日报，2012-03-13.
[4] 雷万鹏，张婧梅.构建公正的学校撤并程序.全球教育展望，2011（7）.
[5] 王乐夫，陈干全.公共性：公共管理研究的基础与核心.社会科学，2003（4）.
[6] 李学余.论公共政策制定中公众参与必要性.广东行政学院学报，2004（6）.
[7] 邬志辉.农村学校布局调整的十年走势与政策议题.教育研究，2011（7）.
[8] 邬志辉.中国农村学校布局调整标准问题探讨.东北师范大学报（哲学社会科学版），2010（5）.
[9] 刘铁芳.乡村的终结与乡村教育的文化缺失.书屋，2006（10）.