探讨分税制分税制与土地财政

摘要：近年来有关于“土地财政”的问题逐渐引起我国学者们的重视，其具体的成因和带来的社会影响究竟如何至今仍无定论，“土地财政”不仅仅是财税体制内的问题还是整个市场改革大环境下的问题。本文整理和介绍了现有研究“土地财政”及其相关问题的文献，在尽量准确、全面的介绍各种研究方法和结论的基础上加入了作者自己的观点，希望能为今后更加深入的理论和实证研究提供帮助。
关键词：分税制；政府行为；土地财政；文献综述
一、 引言
“土地财政”概念在我国产生历史不长，它是90年代以来，我国实施土地有偿使用之后，从土地权益中产生的，是一个从中国现阶段土地问题产生的概念（朱秋霞，2007）。“土地财政”问题基本是一个专属于中国的问题，目前国外系统的研究“土地财政”的文献并不多见。在西方的发达国家，地方政府的财政收入来源主要来源于财产税。在比较完善的市场机制中，基本不存在所谓的“土地财政依赖”现象，所以很难见到系统、权威的研究文献。但是在目前的中国，“土地财政”现象十分突出，也逐渐引起了国内很多学者的重视，产生了不少研究成果，但是不管是理论还是实证，这方面的研究看起来都比较杂乱，不同的学者对“土地财政”有不同的界定，对其产生的原因和影响也不尽相同，并没有形成完整统一的分析框架，各种方法的研究结论也经常相悖。
我在这里所做的就是整理和介绍国内“土地财政”的相关文献，尽量准确完整的介绍各种研究的方法和结论；在此基础上，我们对各项研究的优缺点也进行了分析和评述，希望能为今后更加深入的理论和实证研究提供帮助。
对土地财政的研究一般从对“土地财政”概念的界定、成因、所造成的影响三个方面展开，下面就分三个部分来依次介绍和评述，文章的最后进行了总结。

二、 关于土地财政的定义

由于土地制度的根本不同，所以“土地财政”可以看做是中国特色的一种产物，要了解“土地财政”的概念首先要对“财政”的定义有个了解，我们将财政定义为：国家为实现其职能，凭借政治权力参与部分社会产品和国民收入的分配和再分配所形成的一种特殊分配关系，财政包括财政收入和财政支出两个部分①。目前学术界对“土地财政”概念的界定比较一致的看法是地方政府利用土地所有权和管理权获取收益进行的财政收支活动和利益分配关系（程瑶，2009），这个定义囊括了土地相关收入的收与支两个方面。
单从收入方面来说，狭义上的“土地财政”指地方政府通过出让土地获得土地出让金收入，作为地方政府财政收入的重要补充来源（张双长、李稻葵，2010），他属于一种体制外的收入；而广义上的“土地财政”可以理解为地方政府通过土地和房地产业所征收和获取的一切收入（蒋省三、刘守英等，2007；曹广忠等，2007）。这些收入大致包括土地税收、土地使用权出让、土地融资等方式获得的收益以及通过发展和土地相关的建筑业、房地产业所带来相关的税费增加。张晓洁（2004）在此基础上将其分为土地税收、土地非税收和隐性收入三部分，沿用这一分法，李尚蒲、罗必良（2010）更加具体的将“土地财政”分为三类，其将政府土地税收收入，包括直接税收和房地产、建筑业的间接税收，定义为土地财政Ⅰ；在此基础上，加上土地非税收入，构成了土地财政Ⅱ，其中非税收入主要指国有土地地租性收入；再加上土地抵押收入和其他收入则构成了土地财政Ⅲ。这种分法尽管详细、直观、明了，但是也给各项数据的获取增加了难度。

三、 土地财政的分税制成因

目前国内一个普遍的认识就是1994年以分税制为特征的财税体制改革是造成今天“土地财政”问题的根源之一，分税制改革导致地方政府事权与财权的不匹配，地方政府为了缓解财政困难，不得不实施“土地财政”行为（周业安，2000）。这就需要对1994年分税制改革的原因进行了解释。从新中国成立到现在我国的财税体制发展大致可以分为三个阶段（张晏、龚六堂，2005），第一阶段是1949年到1977年，这个阶段我国主要实行的是统支统收的财政集中体制；第二阶段是从1978年到1993年，实行的是分成和财政包干体制；1994年实行分税制改革之后到现在就是第三阶段。
从三个阶段可以看出，财税体制的改革总的趋势是越来越分权（周飞舟，2006）。但是财政分权的究竟是有助于改进不同层级政府的激励和资源配置效率的提高（钱颖一，1988）②还是阻碍了经济的增长（邹恒甫，1998）③又或者是一把“双刃剑”，是否有利于经济增长取决于成本收益的大小比较（吴一平，2008）。这就取决于各个国家和地方政府不同的情况，对此王永钦等有着详细的论述④。
但是仅仅对中国的情况而言，财政分权导致到了90年代初期财政收入在国内生产总值中的比重和财政收入在财政总收入中的比重急剧下滑，政府的经济调控和行政管理能力大大下降，从而“国家能力”被严重削弱（王绍光，1997），于是便有了1994年的分税制改革。分税制主要内容就是将收入按照税收划分，由和地方共同分配，政府总有一定的理由将某一种税收划作税或地方税（王玮，1998），其中规模最大的增值税化为共享税，其中占75%，地方占25%。并且分税制只对和省级财政的收入划分作了规定，而省以下的收入划分则由省政府决定，这就造成了财权的“层层上收”效应，使地方财政尤其是县乡财政出现困境，在财权上收的同时地方政府所承担的事权并没有减少，甚至有些地方政府的事权反而增加。其中包括义务教育、计划生育、医疗卫生、福利支出在内的60%的事权都由地方政府承担。这就形成了地方财政收入和支出间的巨大缺口，虽然政府通过税收返还和转移支付补助的形式来弥补地方财政的支出缺口，但是存在着严重的地区不均衡现象，并没有达到地区收入均等化的目标（马拴友、于红霞，2003），中部地区严重落后于东部和西部地区⑤，弱化地区间的因发展速度带来的财力不均、公共服务水平不均的问题反而加重了。地方财政收支的“剪刀差”迫使作为理性经纪人的地方政府通过进行体制外的财政活动获得财源（吴群、李永乐，2010）。一个很明显的例子是：1994—2002年间被划分为地方收入的企业所得税和个人所得税增长迅速，2002年当地方把这两种税收化为地方共享税后（得60%，地方得40%），地方独享的营业税增长异常迅速，成为带动地方财政收入增长的最主要力量。在与的不断博弈过程中，地方政府将财政收入的主要来源逐渐从依靠企业税收变成依靠其他税收（尤其是营业税）、预算外和非预算资金。其中建筑业是营业税的第一大户，所以地方政府将组织税收收入的主要精力放在发展建筑业上是顺理成章的事情（周飞舟，2010）⑥。对于预算外资金上级政府对其使用和分配并不多加限制，而对于非预算资金上级政府甚至连其具体数量都不清楚，所以非预算资金也开始成为地方政府所主要倚重的财政增长方式，其中非预算资金的主体是农业上的提留统筹与土地开发相关的土地转让收入。再加上1994年推行的城镇住房制度改革、1998年出台的《土地管理法》、90年代末所兴起的城市化浪潮等也促进了企业、居民对城市建设用地需求的快速增长，“土地财政”成了必然的结果。

四、 土地财政的影响

(一)正面影响

第一代和第二代财政联邦主义已经证实过了财政分权对经济增长的促进作用，而由分税制改革带来的“土地财政”也从提高地方政府积极性、带动地方财政收入增加、推动固定资产投资增加（杜雪君、吴次芳等，2009）⑦三个方面推动着经济增长，并且“土地财政”带来了外商直接投资，外商直接投资对基础设施投资的拉动是显著为正的（张军等，2007），也在一定程度上助推了地方政府发展第

二、三产业的积极性，扩大了税基，促进了税收增长（曹广忠、袁飞、陶然，2007）⑧。

(二)负面影响

关于负面影响，首当其冲的应该是“土地财政”推高了房价，周彬和杜两省认为地方政府具有推动房价上升的内在激励，房价越高地方政府的效用就越大，中国式的土地财政必然推动房价持续上涨⑨，从而降低居民个人的效用引起社会的不满。对此，张双长、李稻葵等也有着相同的认识，但是，本文的前部分提到，房地产业的兴盛也是引起“土地财政”的原因之

一、这两者的关系类似于“先有蛋还是先有鸡”的问题，非常复杂，有待于进一步的研究

再一点土地财政会造成耕地的大量流失，并且土地资源是不可再生的，供给有限，依赖土地财政的经济增长模式是不可持续的，“土地财政”模式使经济增长方式过度依赖于城市的基础设施建设，也就是拉动经济增长三驾马车之一的“投资”，内需的作用被进一步弱化，固化了消费疲弱的经济格局（陈志勇、陈莉莉，2010）。
另外，在征地和摘自：毕业论文答辩流程www.618jyw.com
招商引资过程中容易产生政府官员腐败，并且一旦农民和政府、资本拥有着和普通劳动者之间发生利益冲突，地方政府优先考虑的是自己和资本拥有着的利益，而由于农民属于弱势群体，其利益将会遭受巨大损失（王永钦、陆铭等，2007），由此可能引发巨大的社会矛盾，威胁社会的稳定。
最后土地财政的出现降低了地方政府进行制度创新的积极性，结果导致了缺少来自地方成功改革经验的反馈，不敢贸然进行改革，这就让与地方之间都不进行改革成为一种均衡，造成了改革的拖延（卢新波、黄腾，2011）。
五、 小结
从相关文献可以看出“土地财政”在我国具有相当的贬义色彩，笔者认为“土地财政”本身并没有错，其仅仅是经济发展阶段所采取的一种必然的方式，问题来自于经济发展对其的过度依赖，我们的最终目标并不是要彻底消灭“土地财政”，而是使其步入健康的轨道上来。目前我国学者对“土地财政”问题的研究基本集中在财政体制、政府行为和金融体制等方面，但是由于目前相关数据取得有一定难度，所以大部分研究基本局限于规范性分析，缺乏数据的佐证。另外，对于土地财政的研究仅仅是从财政体制、政府行为、金融体制等一些局部进行的，缺乏将“土地财政”放在整个中国市场改革的大环境下进行的相关分析。对此，希望今后能出现更多相关的研究。
[注释]
①定义来自百度百科，为http：//baike.baidu.com/view/22841.htm
②Qian，Yingyi and Roland，Gerard，1998。“Federali and the Soft Budge Constraint。”American Economic Review。88（5）：1143-62。
③Zhang，Tao and Heng-fu Zhou，“Fiscal Decentralization，Public Spending，and Economic Growth in China。”Journal of Public Economics，1998，67，221—240。
④有兴趣的读者可以参考王永钦、张晏、章元、陈钊、陆铭：《中国的大国发展道路——论分权式改革的得失》，《经济研究》2007年第1期。
⑤对此周飞舟有着详细的论证，具体参见周飞舟：《分税制十年：制度及其影响》，《中国社会科学》2006年第6期。
⑥这种状况在2002年所得税分享改革后尤为明显，这也是为什么分税制改革发生在1994年而“土地财政”现象兴起并引起重视发生在2003年左右的原因之一。
⑦杜雪君、黄忠华、吴次芳采用1998—2005年我国31个省（直辖市、自治区）的面板数据对此进行了实证分析，详情参考《中国土地财政与经济增长—基于省际面板数据分析》，财贸经济，2009年第1期。
⑧作者通过1998—2003年中国地级城市面板数据对此进行了实证考察，详情参考《土地财政、产业结构演变与税收超常规增长—中国“税收增长之谜”的一个分析视角》，中国工业经济，2007年第12期。
⑨周彬、杜两省在文章中对两者之间的关系进行了格兰杰因果检验。
[参考文献]
程瑶.制度经济学视角下的土地财政[J].经济体制改革