浅论政府革新开放从来我国政府高校科研资助政策研究设计

收稿日期：2013-03-27
作者简介：付淑琼，杭州师范大学教师发展研究中心副教授，教育学博士。（杭州/310036）
*本文系教育部人文社会科学研究一般项目“建国以来我国政府的高校科研资助政策研究”（项目编号10YJC880034）与杭州师范大学勤慎研究项目成果之一。
摘 要：改革开放以来，我国政府的高校科研资助政策经历了从公平竞争的基金制度到全社会多元化的资助体系这一历史进程。当前，我国高校科研资助的来源主要为政府、企业和其它社会力量，政府应为主体；竞争是高校获取政府科研资助的主要途径，但却有失公正；同时，也存在相关监督机制缺失的问题。因此，我国政府应加大对高校的科研投入；通过各方努力落实公平竞争；并完善如科研经费预算、科研成果审查等相关制度。
关键词：政府；高校；科研资助；政策

一、 政策演变

(一)20世纪80年代：实施公平竞争的基金制度

1949年新中国成立后，面对百废待兴的局面 ，我国学习前苏联的科技发展体系，实行了以行政管理（甚至军事化）为主导的计划式科技体系。这个时期，科研经费几乎完全纳入到国家行政管理体系中。这在国际环境恶劣、国内科技资源极度缺乏的生死存亡之际，将有限的资源向国家战略目标动员和集中，在短时期内，以极高的效率建立了比较完整的科学组织体系和基础设施，培养和造就了大批优秀人才，为国家的社会、经济发展和国防建设解决了一系列重大科技问题。
改革开放以来，随着国内外环境的变化和现代科学研究方式的发展，旧有的科研管理体制开始显现其缺乏活力的弱点。为了促进科学技术的发展，并使其更好地服务经济建设，1985年，发布了《关于科学技术体制改革的决定》，全面推行科技体制改革。《决定》提出：“在运行机制方面，要改革拨款制度，开拓技术市场，克服单纯依靠行政手段管理科学技术工作，国家包得过多、统得过死的弊病；在对国家重点项目实行计划管理的同时，运用经济杠杆和市场调节，使科学技术机构具有自我发展的能力和自动为经济建设服务的活力。”鉴于这样的改革目的，《决定》提出了改革措施：“对基础研究和部分应用研究工作，逐步试行科学基金制，基金来源主要靠国家预算拨款。设立国家自然科学基金会和其他科学技术基金会，根据国家科学技术发展规划，面向社会，接受各方面申请，组织同行评议，择优支持。主要从事基础研究和部分应用研究工作的机构，应争取几年之后做到科研经费主要靠申请基金，国家只拨给一定额度的事业费，以保证必要的经常费用和公共设施费用。”
自1985年发布《关于科学技术体制改革的决定》之后，作为主要从事基础研究和部分应用研究工作的机构——高等学校及其高校教师在科研经费的来源与获取上，则开始主要依靠基金制度，通过申请、经过同行评审与评议等公平竞争程序，获得从事科学研究工作所需的经费。

(二)20世纪90年代：形成全社会多元化的科技投入体系

1995年，国务院颁布了《关于加速科学技术进步的决定》。《决定》提出：“到本世纪末，要初步建立适应社会主义市场经济体制和科技自身发展规律的新型科技体制。形成布局合理的科技系统结构、富有活力的运行机制、全社会多元化的科技投入体系和科学的研究院所管理制度。”而此次《决定》除了强调“国家继续通过自然科学基金、国家重点基础性研究计划以及各项专项基金，加强对基础性研究的支持，不断增加投入，逐步提高基础性研究经费占研究和开发经费的比例，注重发挥高等学校在基础性研究中的作用……”等以外，对于高校科研资助最大的改变在于强调了高校与企业在科研、技术创新等方面的合作。如《决定》多次提到“大中型企业要普遍建立、健全技术开发机构，与科研院所、高等学校开展多种形式的合作，大力增强技术开发能力”；“推动科研院所、高等学校和企业合作开发先进技术”；“大中型企业要与科研院校、高等院校密切结合，共同开发市场前景广阔的高技术产品”等。由此，1995年和国务院明确提出“以政府投入为主，稳住少数重点科研院校和高等学校的科研机构，从事基础性研究、有关国家整体利益和长远利益的应用研究、高技术研究、社会公益性研究和重大科技攻关活动”；“继续推动产、学、研三结合，鼓励科研院所、高等学校的科技力量以多种形式进入企业或企业集团，参与企业的技术改造和技术开发”。即强调建立以政府资助、企业投入等为主要资助来源的高校科研资助体系。
1999年，国务院颁布实施了《关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》。该《决定》重新强调了“要加强企业与高等学校、科研机构的联合协作”；“高等学校要充分发挥自身人才、技术、信息等方面的优势，鼓励教师和科研人员进入高新技术产业开发区从事科技成果商品化、产业化工作”。同时，1999年《决定》还提出：“各级财政部门要加大对科技投入的力度：财政对科技的投入方式，由对科研机构、科技人员的一般支持，改变为以项目为主的重点支持；国家科研计划实行课题制，大力推行项目招投标和评估制度；建立科技型中小企业技术创新基金，为高新技术成果转化活动提供资金支持。……国家对社会力量资助科研机构和高等学校的研究开发经费，可按一定的比例在计税所得额中扣除。”再次强调了建设全社会多元化的科技投入体系。在高等院校的科研资助上，除了原先的政府资助、企业投入以外，开始强调、鼓励与支持其它各社会力量对高等学校科学研究工作的资助。

(三)21世纪初：完善全社会多元化的科技投入体系

2006年中华人民共和国国务院颁布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》。《纲要》提出了“通过多方面的努力，使我国全社会研究开发投入占国内生产总值的比例逐年提高，到2010年达到2%，到2020年达到2.5%以上”。《纲要》指出：“大学是我国培养高层次创新人才的重要基地，是我国基础研究和高技术领域原始创新的主力军之一，是解决国民经济重大科技问题、实现技术转移、成果转化的生力军。”《纲要》完善了科技项目的评审制度：“科技项目的评审要体现公正、公平、公开和鼓励创新的原则，为各类人才特别是青年人才的脱颖而出创造条件。重大项目评审要体现国家目标。完善同行专家评审机制，建立评审专家信用制度，建立国际同行专家参与评议的机制，加强对评审过程的监督，扩大评审活动的公开化程度和被评审人的知情范围。对创新性强的小项目、非共识项目以及学科交叉项目给予特别关注和支持，注重对科技人员和团队素质、能力和研究水平的评价，鼓励原始创新。建立国家重大科技计划、知识创新工程、自然科学基金资助计划等实施情况的独立评估制度。”同时，《纲要》就科技经费的来源作出了明确的规定：“充分发挥政府在投入中的引导作用，通过财政直接投入、税收优惠等多种财政投入方式，增强政府投入调动全社会科技资源配置的能力。国家财政投入主要用于支持市场机制不能有效解决的基础研究、前沿技术研究、社会公益研究、重大共性关键技术研究等公共科技活动，并引导企业和全社会的科技投入。”《纲要》一再强调“在政府增加科技投入的同时，强化企业科技投入主体的地位”，肯定与完善了“政府主要资助基础研究和部分应用研究等，企业投入科技创新，并鼓励社会投入”的高校科研资助体系。摘自：毕业论文任务书www.618jyw.com
2006年国务院的《关于实施科技规划纲要 增强自主创新能力的决定》和2009年国务院总理温家宝的《让科技引领中国可持续发展》报告都再次强调了建设与完善全社会多元化的科技资助体系。

二、 现状分析

（一）我国高校科研资助来源主要有政府、企业和其它社会力量，其中政府应为主体。尽管我国政府多次提出“引导企业和全社会的科技投入”、“国家对社会力量资助科研机构和高等学校的研究开发经费，可按一定的比例在计税所得额中扣除”，即鼓励企业和社会力量对科技投入和对高校科研加以资助，但从改革开放以来的政策演变中不难发现：作为主要从事基础研究和部分应用研究工作的机构——高等学校和高校教师在科研经费的来源与获取上，应该主要依靠国家预算拨款，即政府投入。这不仅是1985年《关于科学技术体制改革的决定》中的规定，1995年《关于加速科学技术进步的决定》中也明确规定“国家不断增加投入，逐步提高基础性研究经费占研究和开发经费的比例，注重发挥高等学校在基础性研究中的作用……”，同时在2006年《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》也明确提出了“国家财政投入主要用于支持市场机制不能有效解决的基础研究、前沿技术研究、社会公益研究、重大共性关键技术研究等公共科技活动……”。所以从政策层面来讲，尽管我国高校科研资助来源主要有政府、企业和其它社会力量，但政府始终应是高校科研资助的主体。
但事实是什么样的呢？2011年《中国科技统计年鉴》数据显示：2010年我国高等学校的研究与实验发展（R&D）①经费总支出为597.3亿元，其中来源于政府的资金为358.8亿元（包括政府和地方政府在内的所有政府部门），占高校所有科研经费来源的60.07%。2008年，我国高校R&D经费总支出为390.2亿元，其中政府资金为225.5亿元，占57.79%。但是，这却并不能说明我国高等学校从政府获得的科研资助十分充足，因为统计表明2008年我国政府投入高校的科研经费只占全国所有科技活动经费的8.5%（2009年为8.1%，2010年为8.5%），同年美国政府投入高校的科研经费占全美所有科技经费的12.9%，日本为11.6%，英国为26.5%，法国为19.7%，德国为16.2%。[3]而这些数据说明了什么问题呢？即我国高等学校能从政府获得的科研资助是非常少的（仅为全国科研经费的8.5%，2008年），而这来源并不多的政府科研资助却是我国高等学校科研活动的主要经费来源（占到57.79%，而企业资金、其他资金、金融机构贷款等合起来才为42.21%），由此不难发现，我国高等学校的科研经费相对短缺，而且来源十分单

一、高度依赖政府资金，但政府资金投入比例却并不高。

（二）“竞争”是各高等学校及其科研人员获得政府科研资助的主要途径。自1985年《关于科学技术体制改革的决定》制定与实施“面向社会，接受各方面申请，组织同行评议，择优支持”这一措施以来，“申请—同行评审与评议—择优支持”这一过程一直以来始终是我国高等学校及其科研人员获得政府科研资助的主要路径。2006年的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》对这一过程进行了完善：“完善同行专家评审机制，建立评审专家信用制度，建立国际同行专家参与评议的机制，加强对评审过程的监督，扩大评审活动的公开化程度和被评审人的知情范围。”而“申请—同行评审与评议—择优支持”的过程，也就是通过“竞争”获取政府科研资助的过程。
之所以有竞争，其立足点是公平，否则就可能是非良性竞争、无序竞争、恶性竞争了，如此这般的话竞争也就失去了它本来的含义。历年来我国的科研政策也一直强调通过同行评审、同行评议、专家盲审等制度来落实政府科研资助的公平竞争原则。但现实是否“公平”呢？现实公平与否，主要取决于同行评议、择优支持等这些环节。“要充分激励学者们的自由探索精神，必须打破一小部分人在科研课题设定和经费分配上的绝对权力，避免由少数人制定的‘课题指南’主导未来的科学发展方向。”[4]“在项目评审上，尽管同行评议这一原则在项目评审中被广为采用，但人情因素的干扰仍然无所不在，在应用研究和开发等领域更是如此。”[5]“许多被管理部门邀请的专家，除了自己所熟悉的专业方向，对其它领域具体成果的判断往往只能依靠某些表面现象和数量指标，这就使这类评审从根本上存在局限性，使评审的权威性与公正性大打折扣。”[6]上述是国内学者和研究人员对我国科研资助分配的评价，这些均从一定侧面反映了我国政府科研资助分配的现状，说明我国政府在高校科研资助的分配上，在一定程度上存在着“有失公正”的问题。
（三）相关监督机制的缺失。从前面的政策演变中可见，我国政府对高等学校科研资助主要立足于课题申请、项目评审等这些科研的源头环节，而缺乏对课题实施与结题、经费预算与使用、成果的产出与开发等环节的监督与审查，尽管有一些相关的制度与措施，但力度不够。仔细阅读历年来的政府政策，无论是1985年的《关于科学技术体制改革的决定》、1995年《关于加速科学技术进步的决定》，还是2006年的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》、《关于实施科技规划纲要 增强自主创新能力的决定》等，它们除了提及“加大产、业、研的合作，大力推广科研成果”、“加强对评审过程的监督，扩大评审活动的公开化程度和被评审人的知情范围”等以外，均较少谈及对科研过程的监督，更甚少详细谈及对科研过程如何监督了，现实则更是如此。
事实上，科研资助是一个完整的过程，从申请立项—项目开展与实施—取得成果—成果的应用与推广等。科研资助的根本目的在于激励、支持与产出一大批创新性的成果，而这不仅仅是通过科研立项和经费支持等就能解决的；而且，如何源于：科技论文写作www.618jyw.com
通过有限的科研经费取得最大的产出，这也应是政府科研资助的根本目的之一。在这些方面，发达国家如美国、日本、英国、德国等均走在我国前列，如美国联邦政府科研机构对高校科研过程采取“内部控制+外部监督”的管理模式，使科研经费得到科学、规范的管理，还提高了其使用效率；德国、日本、英国等均有对科研资助、经费使用等实施严格的审查制度。由此，加强对项目开展与实施环节、加大对经费预算与使用环节、增强对成果产出环节等的监督，也应是我国政府重点关注的领域。 三、 思考
（一）政府应加大对高等学校的科研投入，同时制定各相关措施鼓励、支持企业与其他社会力量等对高等学校的科研资助。根据2011年《中国科技统计年鉴》，2008年，我国R&D经费占全国GDP的比例为1.47%，美国为2.79%，日本为3.44%，英国为1.77%，法国为2.11%，德国为2.68%；尽管我们的目标是2010年达到2%，到2020年达到2.5%以上。再来看看2008年各国科研经费投入的具体数据和各国政府投入给高等学校科研的经费数据（详见表1）。通过表1中的具体数据，不难发现我国无论是总的科技经费投入、还是总科技经费占GDP的比例以及高等学校的科研经费与比例等均远远落在美国、日本、德国等国家的后面。
表1 2008年中国、美国、日本等国家的总科技经费、科技经费占GDP的比例和投入高校科研的经费②
数据来源：国家统计局与科学技术部编的《中国科技统计年鉴》2009年版，2010年版，2011年版，中国统计出版社出版。
由此可见，高等学校作为国家基础研究和部分应用研究的主要阵地，其科研应该得到大力支持。我国政府应加大对高等学校的科研投入，这不仅是历年来的科技政策所规定的，更是现实的需要。同时，如前所言，我国高等学校的科研经费来源十分单一，高度依赖政府资金，但政府资金却非常有限。在这样的情况下，高等学校也应该积极开拓从企业和其他社会力量获取科研资助的渠道。同时，政府也应该制定或完善相关政策如税收优惠、课税扣除等来激励与支持企业和其他社会力量加大对高等学校科研活动的资助。
（二）“竞争”应真正落实在“公平”二字上。我国高等学校及其科研人员获取政府科研资助主要依靠公平竞争的同行评审等制度。如何才使竞争成为真正的公平竞争，尽管绝对公平是不现实的，但在现有的条件下，如何尽量做到相对公平，将上面所描述的种种不公平现象降到最低呢？这就要从决定是否公平的几个重要指标如课题指南、专家盲审、会议评审等入手来展开讨论了。
1.课题（或项目）指南要不要？如果要，那制定课题指南的标准是什么？课题指南是受国内学者诟病较多的地方，被视为不公平竞争之源头，甚至有些研究者建议干脆直接取消课题指南，这样就可以在一定程度上遏止不公平现象了。课题指南的本意在于引领科研工作、贯彻落实相关政策、解决重大现实问题与促进国家发展等，课题指南之所以导致了一些不公平现象的出现，其根本原因不在于课题指南本身，而在于制定与实施课题指南背后的人。所以，我们不能由此而否定课题指南自身的价值，而应该规范课题指南制定与实施的过程。打破一小部分人在课题设定上的绝对权力，避免由少数人主导未来的科学发展方向。在国家发展的重大事务上可以通过设置指南来引领与鼓励探索与创新，而其他领域应鼓励自由申报与自由探索，即课题指南应真正出自国家、社会与民族发展所需，而非某个人或某几个人的发展所需。
2.专家盲审是确保公平的重要手段，那么负责盲审的专家从何而来，盲审又应该如何落实呢？高等学校及其科研人员申请政府科研资助主要通过同行评审，同行评审的主体也就是同行专家盲审，这也是迄今为止世界上大多数国家所采取的手段。它也的确是比较有效的防止不公平与恶性竞争的重要手段。同行评审（或专家评审）中最重要的部分就是同行（或专家），也就是由谁来裁定课题是否值得支持与资助，才能保证真正高水平的项目得以脱颖而出。如果出现前面所论述的现象，专家只熟谙自己的专业方向，从而否定掉自己不是很了解的高水平项目（所谓外行领导内行），这也是专家盲审一大弊病所在。所以，努力打造一支高水平高素质的同行专家队伍应该是当前避免众多不公平竞争的重要方向之一。同时，专家盲审的关键除了专家以外，盲审特别是“盲”也是关键所在，让评审真正是匿名评审，同行专家完全是依据课题设计、课题论证、课题创新价值等来决定资助与否，并非出于其它非学术与非科学的理由。由此，这既要有高素质高水平的同行专家，同时在信息保密制度等事务上也应该加强努力。
3.需不需要会议评审？国内一些专家学者提出取缔会议评审，因为会议评审相较专家盲审更容易造成人情关系等非学术因素影响评审结果。但会议评审的立足点在于挑选真正高水平的项目，以降低和避免在专家盲审阶段可能出现的上述各问题。尽量堵住可能拉人情、可能导致随机性等的漏洞也应该是考虑的改革方向所在。
归根结底，公平与否最终还是取决于人，取决于所有跟课题申请与评审相关的人和人所制定的制度。所以，我们需要高水平高素质的同行专家，需要真正有实力有素质有担当的申请者，高保密性且公正如实的课题管理者和相关行政人员等；需要相对合理完善可靠的制度（如严格的信息保密制度等）将可能导致不公平现象的诸因素降低乃至消除。
（三）完善相关监督机制，如严格的经费预算与审查制度、严格的科研成果审查制度等。科研资助是一个有始有终的过程，有经费的投入必然有成果产出，否则科研资助将失效，投入再多也都没有价值与意义。如前所述，当前我国政府对高校的科研资助，注重项目的申报、评审与立项环节，但对项目实施过程以及成果产出的重视度与监督力度不够。一方面，科学研究过程是一个相对独立与需要自由探索的过程，同时，科学研究过程也是一个较为复杂的过程，如果监管力度过大，很容易导致干涉学术自由、影响学术探索和学术产出等问题的出现，进而影响我国高等学校的科学研究事业。但同时，如果不对有限的科研经费加以监督的话，必然会造成资源的浪费与流失。所以，政府在对高等学校科研资助上，应该做到有所“为”有所“不为”。那么，对经费预算与使用、科研成果等展开监督是否不可“为”，是否会干涉学术自由并影响科研产出呢？答案是否定的。这从美国、日本、德国等发达国家严格的经费预算与审查制度、科研成果审查制度等就可以得到证明。所以，关键不是要不要监督，而是如何监督，即制定什么样的措施既能确保学术自由，又能确保科研经费与资助得到最大化的利用与获得最高效的产出，这才是当前我国政府应该认真思考的问题。在这方面，我国可借鉴美国、日本、德国等监督机制相对完备与成熟的国家，制定严格的经费预算与审查制度、严格的科研成果审查制度等，并使其真正发挥应有的作用。
注释：
① 研究与试验发展（R&D）是指在科学技术领域，为增加知识总量以及运用这些知识去创造新的应用而进行的系统的创造性活动，包括基础研究、应用研究、试验发展三类活动。
② 表1中各国2008年总科技经费=2008年各国的科技经费数据×2008年各国货币与人民币的汇率；同时，表1中2008年各国政府投入高校的科研经费=2008年各国总科技经费投入×2008年投入给高校科研经费的比例。
参考文献：
国家统计局，科学技术部编.中国科技统计年鉴（2011年）[M].北京：中国统计出版社，201

1. 435.

国家统计局.按执行部门和资金来源分组的研究与试验发展（R&D）经费支出（2008年）[DB/OL].http：///tjsj/qtsj/zgkjtjnj/2008/t20110302_40270671

4.htm，2012-03-23.

[3]国家统计局，科学技术部编.中国科技统计年鉴（2010年）[M].北京：中国统计出版社，2010.432.
[4][5]沈文钦.科研经费分配应远离权力和人情[N].人民日报，2010-09-07.
[6]郭雷.科研管理体制改革三建议[N].人民日报，2010-10-18.
（责源于：硕士论文www.618jyw.com
任编辑 刘第红）