探究探析现代日本社会保障制度历史探析

更新时间:2024-01-06 点赞:6715 浏览:22229 作者:用户投稿原创标记本站原创

【摘 要】日本社会保障制度在日本经济发展及国民生活质量提升方面做出了举世瞩目的贡献。然而,随着当今经济社会形势的转变和老龄化时代的来临,日本社会保障制度体系尤其是养老保障制度面临巨大冲击,就社会保障制度的可持续发展,日本当局做出摘自:毕业论文标准格式www.618jyw.com
了不懈努力。纵观日本社会保障制度发展历程,经历了70余年的萌芽、30年左右的构建和20余年(本文材料截至2000年)的改革三个大阶段,而每个阶段的推进都有着深刻的社会背景。社会保障制度不断完善的过程,也是不断应对经济社会形势挑战的成果。
【关键词】社会保障制度 萌动 构建 老龄化 改革
1674-4810(2013)28-0184-04
现代日本的社会保障制度在“二战”前经历了70余年的萌动阶段,直到战后才真正步入确立和发展时期,经过60余年的建设和发展,日本已经形成了一套比较复杂和完备的社会保障体系。现代日本社会保障制度的构建伴随着日本经济的高速发展,两者齐头并进,相辅相成。从人均寿命的提高上来看,日本男女的人均预期寿命分别从1947年的50岁和54岁大幅增加到1995年的76.4岁和82.8岁,可见其为社会作出了重要贡献。现代日本社会保障制度的形成有着深刻的历史、文化与社会经济背景。本文将分五个阶段(为了文章层次推进,将改革阶段拆分为三个具体阶段)来具体展现不同时期的日本社会保障制度。

一、社会保障制度的萌动时期(1868~1945年)

日本现代意义上的社会保障制度建设开始于第二次世界大战之后,在此之前的酝酿过程被称为“社会保障制度的萌动时期”。从明治维新起,一直到第二次世界大战结束,这个过程持续了70余年。在日本近代社会保障制度的萌芽过程中,日本垄断资本主义急速发展并逐渐走上对外殖民扩张的道路,军事资本主义色彩浓重。
在明治维新打开日本近代史大门之后,随着资本原始积累进程的不断推进,土地不断集中于大地主手中,大量农民成为一无所有的劳动力供给者。面对生存环境的恶化,农动不断出现。为了维护统治,明治政府一方面采取高压政策,限制民众政治活动;一方面采取温和政策,救灾济贫。在此背景下,明治政府于1874年颁布《恤救规则》,明确了国家对于救贫的责任,但因当局完全出于政治目的,规定的救济条件苛刻,救济对象过于狭窄,救济水平过低,现实作用不大。
自从20世纪初日本进入垄断资本主义阶段后,失业人口的剧增和农村经济结构的变动带来的贫困问题,使得日本社会再一次出现剧烈动荡和不安,日本政府特此设置“社会事业调查会”。随着日本军国主义路线的确定,国内外战争不断,战争规模也越来越大。政府一方面为了满足战争对人力资源方面的需求,另一方面为了医治战争对引起的社会问题,维护统治,根据调查会1929年制定的《救护法》草案,议会审议通过《救护法》。经过民众两年多的努力,终于步入《救护法》时期,结束了历时58年的《恤救规则》时代。救济费用由基层政府负担,国库给予适当补贴,救济对象和救济种类增加了医疗、生育和小本生意救助等。但是,出于政治目的考虑,还是规定对于那些违抗法令、煽动社会运动的人不予救助,体现出战时体制下对民众自由进行严格控制的特征。20世纪初,日本还颁布法律对矿工、工场和船员等对国家有特殊意义的行业进行劳动灾害补偿,但大多保险范围狭小,保险水准低下,存在很大的局限性。1937年,日本政府又颁布了支撑日本军国主义的一项重要法律《军事扶助法》,以解决战争带来的社会问题。在第二次世界大战结束前,日本实施的其他较有代表性的保险制度有:20世纪20年代的《健康保险法》、30年代的《国民健康保险法》和40年代的《劳动者年金保险法》。

二、社会保障体系的构建阶段(战后到20世纪70年代后期)

第二次世界大战结束后,根据联合国协议,美军进驻日本,协助日本推行社会主义建设。1945年,美国占领军司令部颁布了《关于发展救济和福利的计划》,方案中确立了“没有等级差别,人人平等”的原则。日本不得不依照其建议先后在1946年、1948年和1949年颁布《生活保护法》、《儿童福利法》和《残疾人福利法》,开启了日本从战时带有军国主义色彩的救贫体制向近代的社会保障制度转换的大门。这一时期的日本明显受到西方福利国家思潮的影响,在社会经济大发展的情况下,凭借高效的集权措施,走大福利的道路。

1.社会救助的确立、规范以及发展

在美国的压力下,1946年5月日本颁布《生活保护法》,实行化原则,不管救助对象是否具备劳动能力以及劳动对象的身份如何,只要其生活水准低于最低保障线,国家就应予以救助。1950年,根据实际出现的问题,又对《生活保护法》做出全面修改,明确指出其目的在于保护国民的生存权,并将生存权的内容实质化和具体化,同时在操作方面实现责任分担明确,实施范围具体。关于社会救助方面的规范不仅为20世纪60年代的经济发展营造了良好的环境,也为20世纪60年代的社会保障制度发展奠定了良好的基础。直至世纪70年代前期,日本经济实现快速发展,社会救助也相应地进行了调整并发生着改变。为了追求人权意识上的公平和公正,在社会救助制度中应景地导入根据物价浮动和生活水准变动,随时调整救助标准以及对特别对象采取特别措施的制度。随着经济的发展,工薪阶层的壮大,国民整体的收入水平上升,日本对社会救助的投入虽然大幅度增长,但其所占社会保障的比例却在减少,因此出现对社会救助投入减少的现象。

2.社会福利制度的确立

“一般来说,社会福利制度指国家为促进人类幸福,疗救社会病态的规范的社会行为,狭义的社会福利制度仅指为帮助特殊的社会群体,疗救社会病态而提供的各种福利服务。”日本这一时期的社会福利还停留在狭义的社会福利层面,其社会福利制度的确立经过了福利三法和福利六法两个阶段。福利三法,指的是战后相继颁布的《儿童福利法》、《残疾人福利法》和《社会福利事业法》。其中,《社会福利事业法》的颁布具有划时代的意义,它对社会福利事业给予了法定地位,结束了社会福利领域公私责任混淆的状况,表明日本的社会保障正在向化和科学化方向转换。20世纪60年代以后,经济高速发展带来的一系列社会问题扩大了社会福利的援助范围,因此在专业化和体系化方面提出了更高的要求。20世纪60年代相继出台了《精神薄弱者福利法》、《老人福利法》和《母子福利法》,与之前的三法一同构成了福利六法,形成了相对完整的社会福利法体系。社会福利的发展规律与社会救助呈相反趋势,社会福利占整个社会保障的比例逐年升高,并逐渐从社会保障的框架中脱离出来,形成独自发展的体系。 随着福利事业的发展,并受社会结构变化的影响,社会福利设施的专业化程度逐步提高。1971年5月国会通过了《儿童津贴法》,标志着日本已经顺利完成了社会保障体系的构建任务。

3.社会保险制度的确立

第二次世界大战后,经济形势的凋零直接导致失业者的急剧增加,日本遂以解决失业贫困问题为重建日本的突破口。1946年,官、财、学三方代表组成调查会以全体国民为对象进行失业问题的调查,倡导失业保险制度作为一项主要社会政策由国家直接运作。直至1947年11月《失业保险法》正式颁布实施。实施翌年,通过采取强制性措施,普及率迅速上升到100%,其运行基本进入轨道。1949年5月对《失业保险法》进行第一次修改,适用范围扩大,不仅包括了正式雇佣者,还包括女工、临时工等,形成了比较完整的失业保险体系。
1946年颁布的日本新宪法明确规定了劳动者的权利和劳动保护的原则,促进了劳动灾害保险法律的发展。1947年颁布了《劳动标准法》和《劳动者灾害补偿保险法》,将有关劳动灾害保险的内容统一到劳动灾害保险制度中,确立了一个比较完整的劳动灾害补偿保险体系。20世纪60年代以后,日本政府对上述两法进行了重大修改,从强调企业主对劳动灾害进行补偿的责任向强调国家的责任转变。此外,还有《船员保险法》、《国家公务员灾害补偿法》和《地方公务员灾害补偿法》,配合主要面向工矿企业就业者的《劳动者灾害补偿保险法》,一共可以覆盖3308万人。
在医疗保险方面,第二次世界大战时的日本医疗保险制度因战争失败陷入瘫痪。战后,日本在20世纪50年代中期出现医疗保险赤字急剧增长的趋势。扩大保险覆盖对象、重建以全民保险为目标源于:期刊论文www.618jyw.com
的医疗保障体制成为当时国力条件下解决赤字问题唯一有效的方法。1958年,日本颁布新《国民健康保险法》,并于翌年实施,以改善农民以及小手工业者等的医疗保障条件为宗旨。1961年,开始着手创建全民医疗保险制度体系,把未加入健康保险的低收入阶层和贫困人口纳入健康保险网,初期这个体系分为被雇佣者医疗保险和国民健康医疗保险两大块,后者以农民、家庭主妇、个体工商业者等非被雇佣为对象的一种地域型保险模式,而前者则是一种以家庭为单位的职域型保险模式。对那些没有能力缴纳保险金的人,则以医疗救助制度予以解决。经过全力推动,1961年两大保险参加率达100%,率先实现全民健康保险的目标。1972年,为了解决70岁以上老人使用医疗保险费用比例较高和引起代际、健康保险组织之间的矛盾问题,确立了专门的老人保健制度。健康保险实现全民覆盖后,为不断推进医疗保险的公平化和平等化,日本政府从1961年开始到1966年分三个阶段实现对所有国民一律实行7∶3的费用负担比例。随着老年人平均寿命的延长,老人医疗费用高涨成为越来越严重的社会问题,最终促成了老人(65~70岁患病卧床和70岁以上的老人)公费医疗的形成。
在养老保险方面,战前日本养老保险已形成两大体系,即以政府职员为主体的恩给、共济组合制度和以工矿企业劳工为主体的厚生年金制度。应战时劳动力资源需求而建立于中日战争期间的厚生养老保险制度因战争失败而搁浅,战后的经济衰退和通货膨胀使其推行更加困难。随着经济发展,养老保险制度建设最终被提上议事日程。随着1954年新《厚生年金保险法》的颁布,日本对养老保险制度的修正和重建工作得以展开。1958年重新修订《国家公务员法》,彻底取消恩给制度,对国家公务员实施统一的共济组合养老保险制度。除了公务员共济组合养老保险之外,还兴起诸如公共企事业共济、私学共济和市町村职员共济组合等其他行业共济组合,这种模式被称为“行业分立型”养老保险。
需要特别指出的是,日本企业在整合劳动者阶层方面曾发挥着巨大作用。各个企业为了稳定在职职工,设立了企业内部的退职金制度,职工对退职金的重视不亚于对养老保险的重视。“企业社会”与“家庭”扮演了同样重要的“福利国家”的角色,也可以说是企业帮助政府用相对较少的成本确保了国民的福利和社会的稳定。“企业社会”的形成与特定的雇佣形态、家庭结构和劳动者意识有关,是时代的产物。随着人口结构、家庭结构和就业意识的变化,被“企业社会”析出的人员很快被包括在国民年金制度中。《国民年金法案》在1959年获得国会通过并于该年4月颁布实施,在1961年正式得到实施。国民年金以非被雇佣者为对象,与船员保险、厚生年金和各种共济组合共同组成了现代日本的公共年金制度。为了向全民皆年金努力,日本政府采取各种过渡性措施以及财政补充制度,在短时间内促成国民年金构成比例处于较高状态。到1975年,日本的全民养老保险制度趋于完善,构成比例是国民年金59%,厚生年金22%,其他各种共济组合为17%。

三、社会保障制度建设的反思阶段(20世纪70年代后期)

随着日本社会保障制度体系的建立以及保障水平的提高,日本政府于1972年发行的《经济白皮书》冠以“建设新的福利社会”的标题,对外宣布日本进入“福利元年”。然而,在1973年爆发世界性石油危机后,繁荣的日本经济遭受巨大冲击,高速增长的局面一去不复返,日本先期追随的西方福利国家的大福利道路,对国家经济发展依赖程度很深,因此在经济遭受重创以后,1974年出现了对1972年设想的“全民福利的社会方案”进行修改的意见。1975年以后,日本各界出现对“高福利、高负担的福利国家模式”,“优先发展社会保障的方针”,“高度集权的福利行政”等进行批判的思潮。在此思潮中逐渐形成“日本型福利社会”的构想。1975年8月,当政的三木首相发表了《人生设计》,强调“国民的福利需要个人、家庭、社区的共同努力,特别需要发扬相互扶助的精神,不可将发展社会福利的责任推脱于政府”,三木首相的方案使日本型社会福利的构想更加清晰。1986年在日本政府发布的《厚生白皮书》中,提出了“自助、互助、公助”福利社会的三重构造理论,强调在一个健全的社会里,个人的自立和自助是最基本的原则,在此基础上是家庭和社区之间的互助,政府的责任是对上述自助以及互助提供必要的援助和创造发展的环境。

四、社会保障制度的调整阶段(20世纪80年代以后)

根据当时人口学家的预测,20世纪80年代是日本老龄化的第一个时期,因此,80年代的改革突破口被设定在老人的社会保障上。面临社会保障制度财务压力的加大和社会经济形势的转变,日本政府不得不采取妥协态度,展开对社会保障制度的调整。

1.医疗保险方面的改革

20世纪80年代,老人公费医疗制度加剧了老龄化带来的问题,集中表现在老人医疗费用的膨胀上。1982年7月日本出台相关的《老人保健法》,主要目的是将老人的医疗和保健从一般人的健康保险体系中剥离出来,形成相对独立的体系。老人的健康保险在按照保险的基本原则运作之外,又附加国家对老人的医疗保障部分,由国家和地方财政负担。关于患病老人的医疗部分,对医疗费用的补贴规定了一个上限,废止老人免费医疗制度,医疗费用由政府和保险机构按照3∶7的比例分摊。《老人保健法》实施之后,老人医疗费用膨胀的问题得到了控制。1986年,为解决制度之间以及老人之间存在的受益和负担不平等的问题,又对《老人保健法》进行修改。同时,为了节约医疗资源,提出了创建老人保健设施的设想。老人保健设施主要是对在医疗机构完成治疗的老人,提供身体康复和生活机能康复训练,使他们尽快恢复到能够生活自理的程度。在全民医疗保险领域,日本于1984年对《健康保险法》进行大幅度修改,以降低被雇佣者医疗费用承担的比例为重点,并促进医疗保险的一元化管理。1985年修改《医疗法》,对医疗服务体系进行整改规范。1987年公布《国立医疗设施再整编特别措施法》,重新配置民间医疗资源,加强政府的宏观把控能力,提高整个医疗服务的水准和质量。

2.养老保险制度的改革

随着年金制度的成熟、产业结构和就业结构的变化,以及劳动者年龄的变化,养老保险出现参保人数减少而受益人数增加的不可持续发展局面,养老保险的收入和支出之间出现越来越大的空当。此外,由分立型年金制度而引起的不公平问题逐渐引起各界重视。为了解决这些问题,缩小分立型养老保险之间出现越来越大的差距,对所有老人最基本生活进行保障,1985年对《国民年金法》进行大幅度修改,导入基础年金制度,使国民年金的覆盖对象扩大到全体国民,稳定公共年金制度的根基。在后期的改革中还强制学生加入国民年金,并规定国家财政集中负担基础年金。然而,80年代中后期的调整只是对原有养老保险制度在老龄化背景下做出的修改,并没有过多触及日本养老保险制度方面的结构性问题。

3.社会福利制度的改革

1986年,日本政府推出了《长寿社会对策大纲》,作为与地方政府对长寿社会发展政策的方针。1988年,厚生省和劳动省联名发出《为实现长寿、福祉社会的对策的基本方针与目标》,重点强调发展社区福利和居家福利,提出在2000年,实现护理员5万人的计划,重点发展居家福利。1989年12月,日本政府公布了《发展老人保健福利事业的10年战略规划》,计划投资6兆亿日元,建成保健、医疗、福利一条龙的配套体系。伴随着对医疗保障体制进行的改革,1984年日本政府又颁布了《社会福利医疗事业团法》,改善医疗设施以及社会福利设施的组织管理,提高业务管理的效率化和公平化。在社会福利体系方面,日本在这一时期也进入了“福利八法时代”。1989年,为了加快改革的步伐,日本政府对有关社会福利的八个法律再一次进行了综合调整和修正。

五、社会保障制度的结构性改革阶段(1990年至今)

20世纪90年代初期,养老保险金的支付超过社会保障总费用的50%,是医疗保险、老人福利、公共扶助和雇佣保险等的总和。老龄化造成的养老保险的膨胀加剧了代际矛盾,致使中青年阶层出现拒缴或者滞缴保源于:初中英语论文www.618jyw.com
险金的现象。因此,20世纪90年代以后,日本社会保障面临的形势有所升级。20世纪90年代以后的改革被分为两个阶段:第一个发展阶段是从1990~1998年,这一时期对社会保障制度展开了全面的调整,为向新的保障模式转化清除障碍;第二个发展阶段是1998年到现在,对社会保障的基础结构“动手术”,为建设持续发展型的21世纪社会保障奠定基础。
为了应付生育率急剧下降,日本于1994年制定《天使计划》;1995年制定《障害者福利发展规划》,把制定残疾者福利发展规划作为地方政府的一项职责加以规定;并对社会福利的八法进行重新修订,强调相互之间的协调性和互补性。接下来的改革是“以推行护理保险制度为突破口、以改革养老保险”为动力开展起来的。1998年自民党、自由党、公民党通过协议,决定从2000年4月1日起在全国同时推行护理保险制度。1999年12月在国会通过《护理保险法》法案,并决定立即实行。护理保险制度是与国民医疗保险、公共年金制度具有同样性质的公共保险。护理保险制度作为社会保障制度结构性改革的一把钥匙,被寄予厚望,为推动其施行,政府不惜给予财政补贴。然而,护理保险制度的前景如何至今还是一个疑问。在养老保险的改革方面:为改善公共年金基金的运营状况,“年金基金经营基金会”正式代替原来的年金福利事业团投入使用;在解决国民养老金空洞化、社会保障财源问题和代际负担不公平等问题方面,政府改革机构设计了征收消费税作为社会福利税的方案;加大政府对基础年金负担的比例,以期挽救国民对国家养老保险的信心;扩大征缴范围,将养老保险的起付年龄分12年,由原来的60岁过渡到65岁。 六 结束语
本文通过使用社会学与历史学相结合的研究方法,从相关的社会背景出发,分阶段分析了日本社会保障制度各组成部分,论述过程详略有别,致力于发掘日本社会保障制度沿革的内在规律,试图展现一个有机的、相对全面的日本社会保障制度发展历程。
参考文献
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〔责任编辑:范可〕
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